中國城市設計——建于何處，建于何時，建設什么

作者│喬納森·巴內特喬納森·巴奈特（Jonathan Barnett）教授是美國賓夕法尼亞大學建筑學院的城市和區域規劃實踐設計實踐名譽教授（Emeritus Professor of Practice），是世界著名的城市設計理論家與實踐家。他長期從事城市設計的實踐與研究，近期的大尺度設計工作包括柬埔寨2,500公頃社區規劃、美國內布拉斯加州奧馬哈市的整體城市設計、中國廈門交通導向性規劃設計等。他出版了UrbanDesign as Public Policy (1974)、An Introduction to Urban Design (1982)等很多學術著作，并發表了大量學術論文。

作者│斯特凡·艾爾就職于賓夕法尼亞大學在中國，城市設計正成為協助實現重要的政府新指令的一種方法。為使得這樣的創新可行，中國需要3 個方面的城市設計指令。首先，大尺度城市設計取決于什么地區允許新的城市化，同時注重自然環境保護、食品供應安全、氣候變化管理。第二個方面是使原有產業和商業用地能夠進行新建設，這些喪失經濟活力用地的再利用可以減緩城市持續擴張的壓力。第三方面是既有的官方城市設計規范應做適當的改變，以使得在建成環境和自然之間有著更好的關系，保護重要的歷史保護地區，并創造適應當前生活方式的場所。
概述

在中國，城市設計作為輔助政府重大政策實施的一種途徑，旨在保護自然環境的同時，讓城市更高效、更宜居、與自然相處更加和諧。該項議題圍繞3 個問題展開：建于何處、建于何時以及建設什么。第一個問題最為重要，即在何處許可新的城市化。第二個則是何時展開新的城市化，而并非填空式開發和城市化用地的集約再利用。第三個問題，建設大家最為熟知的城市設計問題，重點在于促成城市化形態范式的規范制度，而這些形態范式越來越呈現出過度僵化的問題，缺乏對重要的生態、歷史以及生活方式等要素的考慮。

在討論中國當前城市設計和規劃問題之前，回顧1978 年經濟體制改革后中國城市化所實現的驚人成就是有必要的。中國建立起了新的國道系統、新的國家航空系統以及近乎覆蓋了每個主要城市的高鐵新鐵路網絡。國家年均GDP 增長率為9％，平均每年建設一億多套住房。政府領導超過5 億人擺脫了貧困，進入中上層甚至上層階級，實現了歷史上空前高漲的國家發展。目前全國13.5 億人口中近54％的人口居住在城市，而1978 年這個比例僅為18％。按照中國《國家新型城鎮化規劃（2014—2020 年）》要求，到2020 年中國的城鎮化率將達到60％，城市人口將再增加9,000 萬。

為促進城市化的快速推進，政府制定了規劃設計規范用以設計和建設城市，包括各種道路系統規劃、標準的區域發展規劃、土地利用規劃、三種不同層級居住區的人口數量標準以及對居住房屋建設的明確嚴格要求，如每個居住單元采光量的日照間距規范。這些原本為節約燃料而制定的日照間距規范，從獲取太陽能的角度來看仍然有意義，但是長期以來，這種規范被轉譯為住宅建筑之間大的、難以利用的空間，產生了“大綠地中的建筑塔樓”這樣的地區。

在中國大量的城市和區域中，新開發區順理成章地在開發模式上遵從一種固定化范式。這種幾乎不考慮環境因素的標準化城市化已經蔓延到了農村地區和風景名勝區。40 年前制定的強有力的規范，已經不符合中國錯綜復雜的社會環境。這套規范缺乏對緊湊發展、糧食安全、風景名勝保護和氣候變化潛在影響的考慮，造成了中國日益嚴重的環境問題。

出于對這個問題的認識，中共中央和國務院分別于2015 年4 月和2016 年2 月公布了《關于加快推進生態文明建設的意見》和《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》兩個指導文件。

生態文明是2011—2015 年中國“十二五”規劃的重要目標，并延續到“十三五”規劃中。文明是指整個現代的經濟和社會結構，將理想的文明形式描述為生態，是所有人類活動應與自然和諧相處的一種表述。這項事業非常具有理想色彩但困難重重，盡管丹麥、芬蘭、冰島、挪威和瑞典這些北歐國家正努力朝著這個方向發展，但迄今為止沒有任何國家達到這個目標。

中國2015 年發布了一份關于加快全面推進生態文明的文件，明確地陳述了一系列雄心勃勃的環境政策目標。該文件提出保護優先于發展以及提倡綠色發展的基本原則，即發展應遵循“減量化、再利用、再循環、低碳利用”的循環型城市建設原則。

保護優先是指自然資源和現有景觀的保護應優先于城市化發展決策。將這個要求應用到城市設計中就意味著所有的城市化都應該以環境承載能力和尊重自然景觀為前提。承載能力和自然景觀應當構成城市發展的背景，而不是以城市發展模式來重組自然景觀。該要求進一步提出，若現行法律法規與生態文明建設目標相沖突，應予以廢除。生態文明規劃應當由各級政府貫徹實施。

“城市規劃與建設管理”的要求與“生態文明”的要求一脈相承，提出了城市規劃建設管理的總體目標：實現城市有序建設、適度開發、高效運行，努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市，讓人民生活更美好。“有序建設”確保了對規劃條例的遵循，不被政治考慮所重塑；“適度開發”是對奇奇怪怪建筑的反對，“高效運行”是指在不擴張城市的基礎上實現所有可利用土地的合理利用。建設和諧社會是“十二五”以來的一個重要目標，也是實現社會公平的陳述。“努力打造和諧宜居、富有活力的城市”是通用的規劃目標，在這樣的語境下，它可被視為現行城市規劃設計規范實施之下沒有達到的水準；“打造各具特色的城市”即反對現行規范一成不變的規劃體系淹沒了城市富有個性的歷史特色。以提高生活質量為終極目標，就是要把規劃發展的重點從簡單地提供住宅、公園、交通等要素轉變為對城市整體設計的重視。

該要求將城市設計定義為城市規劃的實施，能夠提供個性化的設計指導，成為塑造城市特色風貌的有效手段。單一的建筑設計必須遵從城市設計在形態、色彩、體量、高度等重要特征方面的要求。在新型城市化管理中，發展必須充分利用自然系統，包括建設節約用水和收集雨水的綠色基礎設施。此外，城市生態系統的恢復也是一個目標，政府已經啟動了“海綿城市”試點項目，在16 個城市投資了127 億美元建設綠色基礎設施。該要求還涉及城市建設多個方面的一系列具體目標，包括建筑施工、污染控制和污水處理，它要求通過各個層級政府實施新的城市治理體系來落實這些政策。

中央政府賦予住房和城鄉建設部落實這些重要國家政策目標的任務。任何倡導城市設計的人都應該為城市設計在改革中國城市發展方面被賦予的核心角色而高興和興奮，但依據以往經驗，抵制變革的必然存在致使改革將是一個復雜而艱巨的任務。因此，我們將關注點放在了為實現這項任務而可能面臨的復雜性和困難性上。
2     建于何處

在氣候變化、全球化、人口快速增長以及中國持續快速城市化進程的時代，城市設計需要采取大量舉措。中國現有的城市化方式使得人口密集地區幾乎到處都在發展，造成了大面積的自然環境、農田和歷史建筑的消失。 目前的規劃設計規范也未能意識到氣候變化和海平面上升對現有的和新的規劃造成的嚴重風險影響。

國土資源部是負責編制國土資源利用規劃的中央政府機構。此類規劃設置了土地利用的所有指標，如需要保留的耕地數量、省市和地方政府的城市化土地數量指標等。土地規劃在理論上是一個平衡生態保護和城市化的有力工具，盡管在實踐中它并不體現為一種有效決策機制，能確定農業和自然景觀的哪個具體部分應該城市化。強調水資源、糧食安全、防御風暴災害、防止空氣和水污染、適應氣候變化的國家土地利用規劃，可以幫助實施生態文明政策要求，使其在城市化進程中優先考慮自然環境保護。在國家層面采用相對較粗略的決議，雖然在政治上有一定困難，但是可以減輕省市和地方政府在規劃設計過程中的壓力。以此為發展方向提出的2015 年政府舉措，計劃通過劃定城市空間增長邊界，仿效美國俄勒岡州制定的城市增長邊界，來遏制包括北京、上海和廣州在內14 個城市的“攤大餅”式發展。

各省以及一些與省份地位相同的大城市是中國政府次一層的決策層級。一些城市設計問題是否可以通過省一級的土地利用規劃來預先確定是需要考慮的問題。這些土地利用規劃一般都是非常抽象的，但它們也確實顯示了城市發展的方向和人口中心的總體位置。中國在新城建設選址方面存在一定的問題，例如被稱為“鬼城”的一些城市，其規模、交通體系所決定的增長方向以及未來人口增長計算等，這些土地利用規劃中的典型要素可能與下一層級的城市增長與自然系統保護政策相沖突。而且，環境保護對于區域層面的休閑和農業是至關重要的，例如中國環首都地區—京津冀超大城市區。因此，城市和環境設計需要優先解決區域層面的政策，以此為背景展開城市、地區和更小地塊的城市設計決策。

3  建于何時

中國城市在快速將農村土地轉換為城市土地的過程中擴張，在此過程中村民被重新安置，隨之進行地區和地塊規劃，將土地出售給開發商。土地收購和銷售成本之間的差額流向城市，這種做法增加了城市未來的運營支出，并且進一步推動了農村土地流轉為城市土地的進程。這種做法能夠提供即時收入，成為地方政府解決財政問題的一種途徑。

如果將發展引向生態綠地，即使發展這些地區也能符合生態文明的目標，但可能導致忽視已經部分城市化地區的發展機會。目前的規劃體系未能明確指出，通過提高新的換乘站、高鐵站點和機場等具有發展潛力的地區周邊的開發密度，以此來實現對有價值的農業和自然資源的優先保護是否可行。

防止城市過度擴張已被確定為新的城市設計導則的基本任務。什么是過度？通過對現有城市化地區內每公頃人口和工作場所密度的衡量即可知。在整個城市的密度達到總體規劃設定的水平之前，應該制約農村土地的新開發。然而，這樣的衡量方法不適用于城市中保留了綠色開放空間和歷史建筑的建成地區。中國新的城市化區域在規劃中采用機動車出行作為主要的交通方式。由于中國許多城市正在建設軌道交通系統，增長壓力可以通過建設更為緊湊的步行可達交通站點來緩解。將新發展轉移到交通站點步行范圍內的適當地點可以減少城市蔓延，并使這些交通系統的運作更加高效。

當確有必要拓展城市化地區的時候，城市化發生地區的選擇應當遵從保護整體自然景觀和優化城市空間結構的城市設計導則。這是一套復雜的決策系統，做出決策需要考慮生態規劃和城市規劃，當然這可能會是一個困難的政治問題。

4   在城市層面上建設什么

現有城市層面的發展和規劃規范體現了一系列城市設計設想，這些設想源于20 世紀二三十年代國際建筑師聯合會（C.I.A.M.）所提出的各項原則。C.I.A.M. 的相關理念通過出版物、1949 年后前蘇聯顧問的工作以及老一輩中國規劃師所受到的教育傳入中國。在當下中國城市典型的土地利用和總體發展規劃中，規劃設計的組織方式往往通過主干道和高速公路將城市劃分為大型街區，這種大型街區能夠滿足汽車交通的高效運作，但對行人和騎自行車者并不友好。由于對換乘站點在交通運輸中的作用認識不足，機動車交通是當時國際建筑師聯合會提出的主要原則。

此外，每一塊大型街區土地用途單一。這種大面積單一用途的分區也為C.I.A.M. 所提倡，還包括將大塊公共開放空間作為一個單獨的土地用途進行隔離，而并非作為與其他活動相結合的公共開放空間系統的一部分。C.I.A.M. 標榜技術解決方案是現代化的范式，保護自然景觀和歷史建筑被認為是浪漫和不科學的。規劃完全由道路系統工程主導，在大型未細分的土地利用分區下已經無法識別原有的自然景觀以及任何歷史的或已有的發展，這是對C.I.A.M. 原則的完全實踐。

如今，C.I.A.M. 版本的城市設計體現在一系列的技術規劃要求中，如果要在城市層面產生不同的城市設計，就需要做出改變。

目前規劃中的大型街區規定了每2 平方公里范圍內主要街道總長度的最小值和最大值，而現在大多數城市設計人員所倡導的小型街區網絡需要更加密集的道路建設。由于規劃必須符合法規才能獲得正式批準，因此需要修改相關規范。

中國總體規劃中的土地利用劃分是通過預測人口增長和商業活動來確定的，該做法廣為應用。然而由于土地混合使用沒有受到普遍認可，因此規劃的土地利用預測往往不夠準確，即使有混合使用這一類別，也通常在特殊情況下使用。由此，住宅和商業區規劃繪制了每個單獨類別所需要的土地數量，相對于更為廣泛應用的混合使用，這樣的方式夸大了對土地的需求。土地用途劃分體現在由面積限制而成的大型街區上。在規劃中，預留生態用地以及去除已開發的不符合土地利用類別的土地并不是通常的做法。所有的土地都被包含在了規劃圖中并明確給定了土地用途。如前所述，公園綠地系統也被視為單獨的土地用途。
為了確定城市總體形態的模式，需要城市景觀框架、公共空間系統以及一系列針對具有特殊城市設計重要性區域的關鍵要求。將這些城市設計導則引入到規劃過程并非需要規劃人員將高速公路、道路和土地利用圖交接給城市設計師來進行調整，而是將土地利用與城市設計相關聯，將其作為城市設計規劃的一部分，其中城市設計包含與交通、城市建筑形態和其他城市形態相關方面的公共開放空間和街道規劃。土地利用“預算”不應被分配，而應通過迭合的過程，作為包括與交通相關的混合利用中心和居住鄰里在內的整體規劃和城市設計過程的一部分。如果沒有這樣的過程，就不能有效替代原有C.I.A.M. 影響下的官方土地利用規劃。

5      在地區層面上建設什么

中國當前典型的地區規劃，也就是所謂的終極藍圖規劃中，是當規劃的所有要素都實施后，一張體現未來發展狀態的鳥瞰圖。終極藍圖規劃通常是失敗的，大多數政府已經停止使用這種規劃方式，因為計劃中體現的設想在開發完成之前就已經過時了。但是，這種藍圖式規劃作為發展導則對于快速發展的中國而言相對成功，這主要是由于規劃中的一系列選擇都是根據相關規范確定的，除此幾乎沒有其他的備選方案。
中國的地區規劃是制訂管控發展的控制性詳細規劃的基礎，是城市設計過程中的關鍵步驟。地區規劃體現了一個明確的城市設計方案和C.I.A.M. 的理念，并將現代主義原則的影響深化到進一步的細節中：街道系統確定大型街區，自然景觀服從于街道模式，大型開放空間與開發建設相隔離，而占主導地位的建筑類型則是一個個獨立的、由綠色邊緣包圍著的南向住宅塔樓。

根據中國國家標準城市居住區規劃設計規范，住宅樓內的每個住宅都應該能夠在一年中日照最短的一天獲得2 ~ 3 個小時的日照。在實踐中，這種要求導致建筑物排成一排，全部朝南，并且分散排布以滿足在12 月21 日這一天，太陽高度角到達每個建筑物的基部。依據前文所述，這些規則原本是資源匱乏時期減少冬季取暖成本的措施，但是由于對能源效率新的擔憂以及滿足太陽能電池板獲取陽光的需求，這一規則在今天仍然有意義。另外，風水是中國傳統信仰體系里決定居住地吉兇的關鍵，強烈主張人們居住在面南的主要房間，這一信仰在決定中國建造待售房屋的設計方面起著決定性的作用。即使買方不相信風水，仍然存在對轉售價值的擔憂，因為很多人在做出買入決定時都會考慮這種因素。

在常規的地區規劃中已經體現了強大的城市設計概念，而困難之處在于這種規劃不符合新的城市設計導則的期望。這種期望是指地區層級的導則應該沿用城市層面總體城市設計的要求，包括尊重地域生態特征、與歷史和文化特征相關聯、將公共空間系統整合在總體設計中，而并非進行簡單的土地用途劃分。

如果擬議的新城市設計導則與現有標準不同，沖突點可能體現在道路系統的設計、景觀環境的識別與管理以及為整個地區建立公共開放空間系統上。最困難的城市設計環節可能在于根據太陽高度角設置的南向住宅間距問題的處理。
盡管日照間距規范已經形成，但實際上對日照獲得的規范只是一個性能規范，而并非設計住宅建筑的規范。有些方法可以使用替代的城市設計配置來滿足這一要求，例如利用附加的高層和低層建筑物形成庭院，特別是混合使用的較低建筑物對日照要求并不那么高。另外，類似其他國家，大部分中國城市街道系統的設計都是沿著南北和東西走向的。西班牙規劃師塞爾達在19 世紀后期所做的著名的巴塞羅那規劃，將街道系統由正北向旋轉45°從而改善了長時間暴露在陽光下的狀況。巴塞羅那的經驗表明，中國的總體規劃和地區規劃可能也可以通過修改街道布局來滿足居住建筑的日照規范，街道的寬度和街區的大小將是這些設計的重要組成部分。現在的計算機程序可以模擬和評估建筑和街道在不同組合方式下對日照間距的滿足情況，因此，這可能是一個重要的城市設計研究領域。

地區層級城市設計的另一個重要問題是城市街區的大小。步行城市需要相對較小的街區，否則兩點之間的路程可能會涉及很長的繞道。較小的街區對創建方便的交通非常重要。當前中國城市設計體系中所創造的大型居住區內通過設立門禁來保障居民安全，這使得每一個街區成為了封閉的社區，行人或騎自行車的人不能使用這些捷徑。有人建議把這些街區開放給公眾使用，但是這些建議肯定會受到居民的強烈抵制，因為他們認為這會降低他們的財產價值。如果一定要開放社區，那么就需要一個城市設計方案來明確每一個通道都可以通過公共的方式進入，但是仍然為居民的安全和財產提供保障。
現有中國城市街區的安全體系實際上比那些地塊較小而每棟建筑封閉管理的城市更有效，就像紐約那樣，住宅樓要么鎖著，要么有自己的門衛等安全人員。就新開發地區的規劃而言，介于紐約小型街區和中國大型街區之間有各種不同的街區尺度。例如巴塞羅那不僅街區足夠大，可以為街區的居民提供私人空間，而且街區外圍提供了舒適的步行街道。

街區尺度和建筑形態是城市設計的關鍵問題，需要在地區層級解決，并將其納入到控制性詳細規劃中，從而約束更小地塊的規劃。

6      在地塊層面上建設什么

地塊層級的城市設計導則應該要求開發商提交一份地塊詳細設計的審批報告，地塊詳細設計需與控制性詳細規劃、地區規劃和其他要求相一致。每個地塊上的詳細設計，應與相鄰地塊的屬性相協調。設計每個開發區的導則應包括開放空間的設計、建筑物退線、標志性建筑位置（可以包括歷史建筑）、高效交通系統、景觀要素、基礎設施（如學校）、停車場和地下空間。設計提交內容還應包括相關的實施策略。由于地塊規劃要符合地區層級的控制性詳細規劃，因此在制定地區控制性詳細規劃時，必須制定關鍵的城市設計策略。

7   在特殊情形下如何建設

對城市有特定價值、歷史價值和文化價值的地區應該有針對性的特殊導則。這意味著應該為重要新開發區、歷史文化街道街區、歷史區域的適應性再利用、新中央商務區、交通樞紐和濱水地區設置特殊的城市設計管理要求。城市設計要求應該規范：天際線，表達城市的文化和自然特征；建筑特色，確保建筑物與現有建筑環境和公共空間的適應，從而形成一個連貫的空間網絡和宜人尺度的公共領域。這些特殊情形下的城市設計方案需要在地區層面進行制定和規范，以便協調各個地塊的開發設計。

中國政府機構多年來一直在嘗試探索特殊情形下可替代的城市設計理念。上海地區的“一城九鎮”項目引入了外國設計師和規劃師，為9 個新城鎮中心的城市設計和建筑表現形式提出不同的想法。每個新城都被賦予了一個特定的國家特色，如荷蘭主題的高橋新城、德國主題的安亭新城等。模仿外國城市被選為替代現有設計規則的方法并在房地產市場加以驗證。

北京金融街是一個完整區域設計的特殊情形案例，大部分建筑物是為了容納重要的中國金融機構而設計。政府打算建立一個金融區，但又不僅僅是一組提供必要辦公空間的建筑物。包括SOM 在內的規劃設計團隊，制訂的方案是通過建筑物布局和高度限制導則在中央公園周圍組織起了一組連貫的建筑物。
8     實施城市設計導則

上海9個新鎮和北京金融街的實踐表明，可替代現有的中國城市設計導則有其特殊性才能奏效。9個新鎮的設計是對其他地方既有城市設計模式的模擬，而金融街的設計則有一套明確的建筑布局法規和高度限制。 僅僅要求規劃師和設計師注意一系列重大問題是不夠的，還有必要定義理想的城市設計結果。

以下是一些已經被開發和采用的可以納入城市設計導則的管理工具。
在市域總體城市規劃層面，按照導則，土地利用規劃的過程可以從一個完整的環境清單開始，為排除不應該開發的土地提供基礎。承載能力有限的土地也只能用于低強度開發。在沿海地區和河流沿岸，需要特別保護可以確定受海平面上升和其他洪水影響的地區。
此外，在市域總體城市規劃層面上，大型居住區、辦公區和工業區土地類別下的子類別地區可以定義為適合于新的混合使用用途，進而可以被廣泛地反映在圖面上以允許更靈活的發展決策。
城市設計導則還可以為道路和交通通達性良好的地區設定最小的住宅和商業密度。中國的土地面積與美國（不包括阿拉斯加）差不多，但中國的人口是美國的5 倍左右，可用土地面積卻只有美國的一半。隨著中國有越來越多的富裕人口，模仿美國郊區發展的中國別墅區越來越受歡迎，但是低密度的土地開發模式是對土地資源的浪費，對中國而言不是一個好的長遠政策。基于此，需要其他的設計理念來滿足富裕階層的生活需求。
除了取消目前對市域總體規劃所允許的主要街道數量的限制之外，還可以針對次級街道的設置增加對小街區尺度要求的規定，如最小街區周長就是這樣一個要求。也可以通過規定每平方公里最少的街道交叉口數量來鼓勵街道的相互連接。
在地區層級的規劃中，目前通過編制終極藍圖規劃來說明土地利用計劃的做法可以用城市設計概念規劃來替代，該規劃可以繪制保護區、街道和街區規劃以及公共開放空間規劃。重要建筑物的位置被標注，建筑物布局的導則被體現，如退線要求、貼線率以及高度限制等要求。這個城市設計規劃可以作為制訂土地利用規則的基礎。這種方法既允許了更大的設計靈活性，也有助于在規劃中對關鍵設計要素的理解和應用。
在地塊層面，實施地區層面的規劃需要審批程序。如果土地是直接從政府機構獲得的，導則可以成為出售協議的一部分，包括要求對建筑和景觀規劃進行審查。如果土地已經是私人控制的，那么就需要有一種包括監察程序的許可證制度。

如果新的城市設計導則能夠成為國家、區域、市域以及地方層級城市設計的基礎，中國將創造出一種無與倫比的城市設計體系，該體系能夠引導中央政府重大發展目標的有效落實。