前 言

 

為貫徹落實《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，指導和規(guī)范市級國土空間總體規(guī)劃編制工作，自然資源部在廣泛聽取各方面意見基礎上，按照“多規(guī)合一”要求，研究制定了《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》。主要內容包括5部分：總體要求、基礎工作、主要編制內容、公眾參與和多方協同，以及審查要求。

 

當前國土空間規(guī)劃編制尚處于實踐探索階段，本指南側重提出原則性、導向性要求，待地方實踐探索后總結并適時修訂。各省、自治區(qū)可根據地方實際，補充、細化市級國土空間總體規(guī)劃編制的內容要求和技術規(guī)定，提高針對性和可操作性。

 

本指南參與起草單位：中國國土勘測規(guī)劃院、中國城市規(guī)劃設計研究院、上海同濟城市規(guī)劃設計研究院有限公司、自然資源部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心、北京大學城市與環(huán)境學院、東南大學建筑學院、國家海洋信息中心、廣州市規(guī)劃和自然資源局、南京市規(guī)劃和自然資源局、廈門市自然資源和規(guī)劃局、上海市城市規(guī)劃設計研究院、武漢市規(guī)劃研究院、北京清華同衡規(guī)劃設計研究院有限公司、南京市城市與交通規(guī)劃設計研究院股份有限公司。

 

目 錄

 

1.總體要求

1.1 適用范圍

1.2 規(guī)劃定位

1.3 工作原則

1.4 規(guī)劃范圍、期限和層次

1.5 編制主體與程序

1.6 成果形式

 

2.基礎工作

2.1 統一底圖底數

2.2 分析自然地理格局

2.3 重視規(guī)劃實施和災害風險評估

2.4 加強重大專題研究

2.5 開展總體城市設計研究

 

3.主要編制內容

3.1 落實主體功能定位，明確空間發(fā)展目標戰(zhàn)略

3.2 優(yōu)化空間總體格局，促進區(qū)域協調、城鄉(xiāng)融合發(fā)展

3.3 強化資源環(huán)境底線約束，推進生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展

3.4 優(yōu)化空間結構，提升連通性，促進節(jié)約集約、高質量發(fā)展

3.5 完善公共空間和公共服務功能，營造健康、舒適、便利的人居環(huán)境 

3.6 保護自然與歷史文化，塑造具有地域特色的城鄉(xiāng)風貌

3.7 完善基礎設施體系，增強城市安全韌性

3.8 推進國土整治修復與城市更新，提升空間綜合價值

3.9 建立規(guī)劃實施保障機制，確保一張藍圖干到底

 

4.公眾參與和多方協同

 

5.審查要求

 

附錄A 名詞解釋和說明

附錄B 規(guī)劃分區(qū)

附錄C 規(guī)劃圖件目錄

附錄D 規(guī)劃文本附表

附錄E 規(guī)劃指標體系

附錄F 強制性內容

附錄G 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定要求

1.總體要求

 

➢ 1.1 適用范圍

 

本指南適用于市級（包括副省級和地級城市）國土空間總體規(guī)劃（以下簡稱市級總規(guī)）編制。地區(qū)、州、盟可參照執(zhí)行。直轄市可結合本指南和《省級國土空間規(guī)劃編制指南》（試行）有關要求編制。

 

➢ 1.2 規(guī)劃定位

 

市級總規(guī)是城市為實現“兩個一百年”奮斗目標制定的空間發(fā)展藍圖和戰(zhàn)略部署，是城市落實新發(fā)展理念，實施高效能空間治理，促進高質量發(fā)展和高品質生活的空間政策，是市域國土空間保護、開發(fā)、利用、修復和指導各類建設的行動綱領。市級總規(guī)要體現綜合性、戰(zhàn)略性、協調性、基礎性和約束性，落實和深化上位規(guī)劃要求，為編制下位國土空間總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、相關專項規(guī)劃和開展各類開發(fā)保護建設活動、實施國土空間用途管制提供基本依據。

 

➢ 1.3 工作原則

 

（1）貫徹新時代新要求

 

堅持以人民為中心的發(fā)展思想，從社會全面進步和人的全面發(fā)展出發(fā)，塑造高品質城鄉(xiāng)人居環(huán)境，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感；堅持底線思維，在生態(tài)文明思想和總體國家安全觀指導下編制規(guī)劃，將城市作為有機生命體，探索內涵式、集約型、綠色化的高質量發(fā)展新路子，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，增強城市韌性和可持續(xù)發(fā)展的競爭力；堅持陸海統籌、區(qū)域協同、城鄉(xiāng)融合，落實區(qū)域協調發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、可持續(xù)發(fā)展和主體功能區(qū)等國家戰(zhàn)略；堅持一切從實際出發(fā)，立足本地自然和人文稟賦以及發(fā)展特征，發(fā)揮比較優(yōu)勢，因地制宜開展規(guī)劃編制工作，突出地域特點、文化特色、時代特征。

 

（2）突出公共政策屬性

 

堅持體現市級總規(guī)的公共政策屬性，堅持問題導向、目標導向、結果導向相結合，堅持以戰(zhàn)略為引領，按照“問題-目標-戰(zhàn)略-布局-機制”的邏輯，針對性地制定規(guī)劃方案和實施政策措施，確保規(guī)劃能用、管用、好用，更好發(fā)揮規(guī)劃在空間治理能力現代化中的作用。

 

（3）創(chuàng)新規(guī)劃工作方法

 

堅持開門編規(guī)劃，踐行群眾路線，將共謀、共建、共享、共治貫穿規(guī)劃工作全過程，廣泛凝聚社會智慧；強化城市設計、大數據、人工智能等技術手段對規(guī)劃方案的輔助支撐作用，提升規(guī)劃編制和管理水平。

 

➢ 1.4 規(guī)劃范圍、期限和層次

 

規(guī)劃范圍包括市級行政轄區(qū)內全部陸域和管轄海域國土空間；本輪規(guī)劃目標年為2035年，近期至2025年，遠景展望至2050年。

 

市級總規(guī)一般包括市域和中心城區(qū)兩個層次。市域要統籌全域全要素規(guī)劃管理，側重國土空間開發(fā)保護的戰(zhàn)略部署和總體格局；中心城區(qū)要細化土地使用和空間布局，側重功能完善和結構優(yōu)化；市域與中心城區(qū)要落實重要管控要素的系統傳導和銜接。

 

➢ 1.5 編制主體與程序

 

規(guī)劃編制應堅持黨委領導、政府組織、部門協同、專家領銜、公眾參與的工作方式。市級人民政府負責市級總規(guī)組織編制工作，市級自然資源主管部門會同相關部門承擔具體編制工作。

工作程序主要包括基礎工作、規(guī)劃編制、規(guī)劃設計方案論證、規(guī)劃公示、成果報批、規(guī)劃公告等。

 

➢ 1.6 成果形式

 

規(guī)劃成果包括規(guī)劃文本、附表、圖件、說明、專題研究報告、國土空間規(guī)劃“一張圖”相關成果等。

 

 

2.基礎工作

 

➢ 2.1 統一底圖底數

 

各地應在第三次國土調查（以下簡稱“三調”）的基礎上，按照國土空間用地用海分類、城區(qū)范圍確定等部有關標準規(guī)范，形成符合規(guī)定的國土空間利用現狀和工作底數。統一采用2000國家大地坐標系和1985國家高程基準作為空間定位基礎，形成坐標一致、邊界吻合、上下貫通的工作底圖。沿海地區(qū)要增加所轄海域海島底圖底數。

 

各地應根據需要開展補充調查，并充分應用基礎測繪和地理國情監(jiān)測成果，收集自然資源、生態(tài)環(huán)境、經濟產業(yè)、人口社會、歷史文化、基礎設施、城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域協調、災害風險、水土污染、海洋空間保護和利用等相關資料，以及相關規(guī)劃成果、土地利用審批、永久基本農田等數據，加強基礎數據分析。

 

➢ 2.2 分析自然地理格局

 

研究當地氣候和地形地貌條件、水土等自然資源稟賦、生態(tài)環(huán)境容量等空間本底特征，分析自然地理格局、人口分布與區(qū)域經濟布局的空間匹配關系，開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價（以下簡稱“雙評價”），明確農業(yè)生產、城鎮(zhèn)建設的最大合理規(guī)模和適宜空間，提出國土空間優(yōu)化導向。

 

➢ 2.3 重視規(guī)劃實施和災害風險評估

 

開展現行城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、市級海洋功能區(qū)劃等空間類規(guī)劃及相關政策實施的評估，評估自然生態(tài)和歷史文化保護、基礎設施和公共服務設施、節(jié)約集約用地等規(guī)劃實施情況；結合自然地理本底特征和“雙評價”結果，針對不確定性和不穩(wěn)定性，分析區(qū)域發(fā)展和城鎮(zhèn)化趨勢、人口與社會需求變化、科技進步和產業(yè)發(fā)展、氣候變化等因素，系統梳理國土空間開發(fā)保護中存在的問題，開展災害和風險評估。

 

➢ 2.4 加強重大專題研究

 

可包括但不限于：

 

（1）研究人口規(guī)模、結構、分布以及人口流動等對空間供需的影響和對策；

 

（2）研究氣候變化及水土資源、洪澇等自然災害等因素對空間開發(fā)保護的影響和對策；

 

（3）研究重大區(qū)域戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、科技進步、產業(yè)發(fā)展等對區(qū)域空間發(fā)展的影響和對策；

 

（4）研究交通運輸體系和信息技術對區(qū)域空間發(fā)展的影響和對策；

 

（5）研究公共服務、基礎設施、公共安全、風險防控等支撐保障系統的問題和對策；

 

（6）研究建設用地節(jié)約集約利用和城市更新、土地整治、生態(tài)修復的空間策略；

 

（7）研究自然山水和人工環(huán)境的空間特色、歷史文化保護傳承等空間形態(tài)和品質改善的空間對策；

 

（8）研究資源枯竭、人口收縮城市振興發(fā)展的空間策略；

 

（9）綜合研究規(guī)劃實施保障機制和相關政策措施。

 

➢ 2.5 開展總體城市設計研究

 

將城市設計貫穿規(guī)劃全過程。基于人與自然和諧共生的原則，研究市域生產、生活、生態(tài)的總體功能關系，優(yōu)化開發(fā)保護的約束性條件和管控邊界，協調城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村與山水林田湖草海等自然環(huán)境的布局關系，塑造具有特色和比較優(yōu)勢的市域國土空間總體格局和空間形態(tài)。基于本地自然和人文稟賦，加強自然與歷史文化遺產保護，研究城市開敞空間系統、重要廊道和節(jié)點、天際輪廓線等空間秩序控制引導方案，提高國土空間的舒適性、藝術性，提升國土空間品質和價值。

 

 

3.主要編制內容

 

➢ 3.1 落實主體功能定位，明確空間發(fā)展目標戰(zhàn)略

 

強化總體規(guī)劃的戰(zhàn)略引領和底線管控作用，促進國土空間發(fā)展更加綠色安全、健康宜居、開放協調、富有活力并各具特色。

 

（1）圍繞“兩個一百年”奮斗目標和上位規(guī)劃部署，結合本地發(fā)展階段和特點，并針對存在問題、風險挑戰(zhàn)和未來趨勢，確定城市性質和國土空間發(fā)展目標，提出國土空間開發(fā)保護戰(zhàn)略。

 

（2）落實上位規(guī)劃的約束性指標要求，結合經濟社會發(fā)展要求，確定國土空間開發(fā)保護的量化指標（見附錄表D.1、附錄E）。

 

➢ 3.2 優(yōu)化空間總體格局，促進區(qū)域協調、城鄉(xiāng)融合發(fā)展

 

落實國家和省的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，以自然地理格局為基礎，形成開放式、網絡化、集約型、生態(tài)化的國土空間總體格局。

 

（1）完善區(qū)域協調格局：注重推動城市群、都市圈交通一體化，發(fā)揮綜合交通對區(qū)域網絡化布局的引領和支撐作用，重點解決資源和能源、生態(tài)環(huán)境、公共服務設施和基礎設施、產業(yè)空間和鄰避設施布局等區(qū)域協同問題。城鎮(zhèn)密集地區(qū)的城市要提出跨行政區(qū)域的都市圈、城鎮(zhèn)圈協調發(fā)展的規(guī)劃內容，促進多中心、多層次、多節(jié)點、組團式、網絡化發(fā)展，防止城市無序蔓延。其他地區(qū)在培育區(qū)域中心城市的同時，要注重發(fā)揮縣城、重點特色鎮(zhèn)等節(jié)點城鎮(zhèn)作用，形成多節(jié)點、網絡化的協同發(fā)展格局。

 

（2）優(yōu)先確定生態(tài)保護空間：明確自然保護地等生態(tài)重要和生態(tài)敏感地區(qū)，構建重要生態(tài)屏障、廊道和網絡，形成連續(xù)、完整、系統的生態(tài)保護格局和開敞空間網絡體系，維護生態(tài)安全和生物多樣性。

 

（3）保障農業(yè)發(fā)展空間：優(yōu)化農業(yè)（畜牧業(yè)）生產空間布局，引導布局都市農業(yè)，提高就近糧食保障能力和蔬菜自給率，重點保護集中連片的優(yōu)質耕地、草地，明確具備整治潛力的區(qū)域，以及生態(tài)退耕、耕地補充的區(qū)域。沿海城市要合理安排集約化海水養(yǎng)殖和現代化海洋牧場空間布局。

 

（4）融合城鄉(xiāng)發(fā)展空間：圍繞新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、產城融合，明確城鎮(zhèn)體系的規(guī)模等級和空間結構，提出村莊布局優(yōu)化的原則和要求。完善城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務設施網絡體系，改善可達性，構建不同層次和類型、功能復合、安全韌性的城鄉(xiāng)生活圈。

 

（5）彰顯地方特色空間：發(fā)掘本地自然和人文資源，系統保護自然景觀資源和歷史文化遺存，劃定自然和人文資源的整體保護區(qū)域。

 

（6）協同地上地下空間：提出地下空間和重要礦產資源保護開發(fā)的重點區(qū)域，處理好地上與地下、礦產資源勘查開采與生態(tài)保護紅線及永久基本農田等控制線的關系。提出城市地下空間的開發(fā)目標、規(guī)模、重點區(qū)域、分層分區(qū)和協調連通的管控要求。

 

（7）統籌陸海空間：沿海城市應按照陸海統籌原則確定生態(tài)保護紅線，并提出海岸帶兩側陸海功能銜接要求，制定陸域和海域功能相互協調的規(guī)劃對策。

 

（8）明確戰(zhàn)略性的預留空間，應對未來發(fā)展的不確定性。

 

➢ 3.3 強化資源環(huán)境底線約束，推進生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展

 

基于資源環(huán)境承載能力和國土安全要求，明確重要資源利用上限，劃定各類控制線，作為開發(fā)建設不可逾越的紅線。

 

（1）落實上位國土空間規(guī)劃確定的生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（以下簡稱“三條控制線”）等劃定要求，統籌劃定“三條控制線”。各地可結合地方實際，提出歷史文化、礦產資源等其他需要保護和控制的底線要求。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界具體劃定方法詳見附錄G。

 

（2）制定水資源供需平衡方案，明確水資源利用上限。按照以水定城、以水定地、以水定人、以水定產原則，優(yōu)化生產、生活、生態(tài)用水結構和空間布局，重視雨水和再生水等資源利用，建設節(jié)水型城市。

 

（3）制定能源供需平衡方案，落實碳排放減量任務，控制能源消耗總量。優(yōu)化能源結構，推動風、光、水、地熱等本地清潔能源利用，提高可再生能源比例，鼓勵分布式、網絡化能源布局，建設低碳城市。

 

（4）基于地域自然環(huán)境條件，嚴格保護低洼地等調蓄空間，明確海洋、河湖水系、濕地、蓄滯洪區(qū)和水源涵養(yǎng)地的保護范圍，確定海岸線、河湖自然岸線的保護措施。明確天然林、生態(tài)公益林、基本草原等為主體的林地、草地保護區(qū)域。

 

➢ 3.4 優(yōu)化空間結構，提升連通性，促進節(jié)約集約、高質量發(fā)展

 

依據國土空間開發(fā)保護總體格局，注重城鄉(xiāng)融合、產城融合，優(yōu)化城市功能布局和空間結構，改善空間連通性和可達性，促進形成高質量發(fā)展的新增長點。

 

（1）按照主體功能定位和空間治理要求，優(yōu)化城市功能布局和空間結構，劃分規(guī)劃分區(qū)（參考附錄B）。其中，中心城區(qū)和沿海城市的海洋發(fā)展區(qū)應細化至二級規(guī)劃分區(qū)。

 

（2）落實上位規(guī)劃指標，以盤活存量為重點明確用途結構優(yōu)化方向，確定全域主要用地用海的規(guī)模和比例，制定市域國土空間功能結構調整表（見附錄表D.2）。提出城鄉(xiāng)建設用地集約利用的目標和措施。優(yōu)先保障住房和各類重要公共服務設施用地，以及涉及軍事、外事、殯葬等特殊用地。

 

（3）確定中心城區(qū)各類建設用地總量和結構，制定中心城區(qū)城鎮(zhèn)建設用地結構規(guī)劃表（見附錄表D.3）。提出不同規(guī)劃分區(qū)的用地結構優(yōu)化導向，鼓勵土地混合使用。

 

（4）優(yōu)化建設用地結構和布局，推動人、城、產、交通一體化發(fā)展，促進產業(yè)園區(qū)與城市服務功能的融合，保障發(fā)展實體經濟的產業(yè)空間，在確保環(huán)境安全的基礎上引導發(fā)展功能復合的產業(yè)社區(qū)，促進產城融合、職住平衡。

 

（5）提高空間連通性和交通可達性，明確綜合交通系統發(fā)展目標，促進城市高效、安全、低能耗運行，優(yōu)化綜合交通網絡，完善物流運輸系統布局，促進新業(yè)態(tài)發(fā)展，增強區(qū)域、市域、城鄉(xiāng)之間的交通服務能力。

 

（6）堅持公交引導城市發(fā)展，提出與城市功能布局相融合的公共交通體系與設施布局。優(yōu)化公交樞紐和場站（含軌道交通）布局與集約用地要求，提高站點覆蓋率，鼓勵站點周邊地區(qū)土地混合使用，引導形成綜合服務節(jié)點，服務于人的需求。

 

➢ 3.5 完善公共空間和公共服務功能，營造健康、舒適、便利的人居環(huán)境

 

結合不同尺度的城鄉(xiāng)生活圈，優(yōu)化居住和公共服務設施用地布局，完善開敞空間和慢行網絡，提高人居環(huán)境品質。

 

（1）基于常住人口的總量和結構，提出分區(qū)分級公共服務中心體系布局和標準，針對實際服務管理人口特征和需求，完善服務功能，改善服務的便利性。確定中心城區(qū)公共服務設施用地總量和結構比例。

 

（2）優(yōu)化居住用地結構和布局，改善職住關系，引導政策性住房優(yōu)先布局在交通和就業(yè)便利地區(qū)，避免形成單一功能的大型居住區(qū)。確定中心城區(qū)人均居住用地面積。嚴控高層高密度住宅。

 

（3）完善社區(qū)生活圈，針對人口老齡化、少子化趨勢和社區(qū)功能復合化需求，重點提出醫(yī)療、康養(yǎng)、教育、文體、社區(qū)商業(yè)等服務設施和公共開敞空間的配置標準和布局要求，建設全年齡友好健康城市，以社區(qū)生活圈為單元補齊公共服務短板。

 

（4）按照“小街區(qū)、密路網”的理念，優(yōu)化中心城區(qū)城市道路網結構和布局，提高中心城區(qū)道路網密度。

 

（5）構建系統安全的慢行系統，結合街道和藍綠網絡，構建連通城市和城郊的綠道系統，提出城市中心城區(qū)覆蓋地上地下、室內戶外的慢行系統規(guī)劃要求，建設步行友好城市。

 

（6）結合市域生態(tài)網絡，完善藍綠開敞空間系統，為市民創(chuàng)造更多接觸大自然的機會。確定結構性綠地、城鄉(xiāng)綠道、市級公園等重要綠地以及重要水體的控制范圍，劃定中心城區(qū)的綠線、藍線，并提出控制要求。

（7）在中心城區(qū)提出通風廊道、隔離綠地和綠道系統等布局和控制要求。確定中心城區(qū)綠地與開敞空間的總量、人均用地面積和覆蓋率指標，并著重提出包括社區(qū)公園、口袋公園在內的各類綠地均衡布局的規(guī)劃要求。

 

➢ 3.6 保護自然與歷史文化，塑造具有地域特色的城鄉(xiāng)風貌

 

加強自然和歷史文化資源的保護，運用城市設計方法，優(yōu)化空間形態(tài)，突顯本地特色優(yōu)勢。

 

（1）挖掘本地歷史文化資源，梳理市域歷史文化遺產保護名錄，明確和整合各級文物保護單位、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村、歷史城區(qū)、歷史文化街區(qū)、傳統村落、歷史建筑等歷史文化遺存的保護范圍，統籌劃定包括城市紫線在內的各類歷史文化保護線。保護歷史性城市景觀和文化景觀，針對歷史文化和自然景觀資源富集、空間分布集中的地域和廊道，明確整體保護和促進活化利用的空間要求。

 

（2）提出全域山水人文格局的空間形態(tài)引導和管控原則，對濱水地區(qū)（河口、海岸）、山麓地區(qū)等城市特色景觀地區(qū)提出有針對性的管控要求。

 

（3）明確空間形態(tài)重點管控地區(qū)，提出開發(fā)強度分區(qū)和容積率、密度等控制指標，以及高度、風貌、天際線等空間形態(tài)控制要求。明確有景觀價值的制高點、山水軸線、視線通廊等，嚴格控制新建超高層建筑。

 

（4）對鄉(xiāng)村地區(qū)分類分區(qū)提出特色保護、風貌塑造和高度控制等空間形態(tài)管控要求，發(fā)揮田野的生態(tài)、景觀和空間間隔作用，營造體現地域特色的田園風光。

 

➢ 3.7 完善基礎設施體系，增強城市安全韌性

 

統籌存量和增量、地上和地下、傳統和新型基礎設施系統布局，構建集約高效、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施體系，提高城市綜合承載能力，建設韌性城市。

 

（1）以協同融合、安全韌性為導向，結合空間格局優(yōu)化和智慧城市建設，優(yōu)化形成各類基礎設施一體化、網絡化、復合化、綠色化、智能化布局。提出市域重要交通廊道和高壓輸電干線、天然氣高壓干線等能源通道空間布局，以及市域重大水利工程布局安排。提出中心城區(qū)交通、能源、水系統、信息、物流、固體廢棄物處理等基礎設施的規(guī)模和網絡化布局要求，明確廊道控制要求，鼓勵新建城區(qū)提出綜合管廊布局方案。

 

（2）基于災害風險評估，確定主要災害類型的防災減災目標和設防標準，劃示災害風險區(qū)。明確防洪（潮）、抗震、消防、人防、防疫等各類重大防災設施標準、布局要求與防災減災措施，適度提高生命線工程的冗余度。針對氣候變化影響，結合城市自然地理特征，優(yōu)化防洪排澇通道和蓄滯洪區(qū)，劃定洪澇風險控制線，修復自然生態(tài)系統，因地制宜推進海綿城市建設，增加城鎮(zhèn)建設用地中的滲透性表面。沿海城市應強化因氣候變化造成海平面上升的災害應對措施。

 

（3）以社區(qū)生活圈為基礎構建城市健康安全單元，完善應急空間網絡。結合公園、綠地、廣場等開敞空間和體育場館等公共設施，提出網絡化、分布式的應急避難場所、疏散通道的布局要求。

 

（4）預留一定應急用地和大型危險品存儲用地，科學劃定安全防護和緩沖空間。

 

（5）確定重要交通、能源、市政、防災等基礎設施用地控制范圍，劃定中心城區(qū)重要基礎設施的黃線，與生態(tài)保護紅線、永久基本農田等控制線相協調。在提出控制要求的同時保留一定彈性，為新型基礎設施建設預留發(fā)展空間。

 

➢ 3.8 推進國土整治修復與城市更新，提升空間綜合價值

 

針對空間治理問題，分類開展整治、修復與更新，有序盤活存量，提高國土空間的品質和價值。

 

（1）生態(tài)修復應堅持山水林田湖草生命共同體的理念，按照陸海統籌的原則，針對生態(tài)功能退化、生物多樣性減少、水土污染、洪澇災害、地質災害等問題區(qū)域，明確生態(tài)系統修復的目標、重點區(qū)域和重大工程，維護生態(tài)系統，改善生態(tài)功能。

 

（2）土地整治應以鄉(xiāng)村振興為目標，結合村莊布局優(yōu)化要求，推進鄉(xiāng)村地區(qū)田水路林村全要素綜合整治，針對土壤退化等問題，提出農用地綜合整治、低效建設用地整治等綜合整治目標、重點區(qū)域和重大工程，建設美麗鄉(xiāng)村。

 

（3）城市更新應根據城市發(fā)展階段與目標、用地潛力和空間布局特點，明確實施城市有機更新的重點區(qū)域，根據需要確定城市更新空間單元，結合城鄉(xiāng)生活圈構建，注重補短板、強弱項，優(yōu)化功能布局和開發(fā)強度，傳承歷史文化，提升城市品質和活力，避免大拆大建，保障公共利益。

 

➢ 3.9 建立規(guī)劃實施保障機制，確保一張藍圖干到底

 

保障規(guī)劃有效實施，提出對下位規(guī)劃和專項規(guī)劃的指引；銜接國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃，制定近期行動計劃；提出規(guī)劃實施保障措施和機制，以“一張圖”為支撐完善規(guī)劃全生命周期管理。

 

（1）區(qū)縣指引

 

對市轄縣（區(qū)、市）提出規(guī)劃指引，按照主體功能區(qū)定位，落實市級總規(guī)確定的規(guī)劃目標、規(guī)劃分區(qū)、重要控制線、城鎮(zhèn)定位、要素配置等規(guī)劃內容。制定市轄縣（區(qū)、市）的約束性指標分解方案，下達調控指標，確保約束性指標的落實。

 

各地可根據實際情況，在市級總規(guī)基礎上，大城市可以行政區(qū)或規(guī)劃片區(qū)為單元編制分區(qū)規(guī)劃（相當于縣級總規(guī)），中小城市可直接劃分詳規(guī)單元，加強對詳細規(guī)劃的指引和傳導。涉及中心城區(qū)范圍的縣（區(qū)、市）的國土空間總體規(guī)劃，應落實市級總規(guī)對中心城區(qū)的國土空間安排。

 

（2）專項指引

 

明確專項規(guī)劃編制清單。相關專項規(guī)劃應在國土空間總體規(guī)劃的指導約束下編制，落實相關約束性指標，不得違背市級總規(guī)的強制性內容。經依法批準后納入市級國土空間基礎信息平臺，疊加到國土空間規(guī)劃“一張圖”上。

 

（3）近期行動計劃

 

銜接國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃，結合城市體檢評估，對規(guī)劃近期做出統籌安排，制定行動計劃。編制城市更新、土地整治、生態(tài)修復、基礎設施、公共服務設施和防洪排澇工程等重大項目清單，提出實施支撐政策。

 

（4）政策機制

 

落實和細化主體功能區(qū)等政策，提出有針對性、可操作的財政、投資、產業(yè)、環(huán)境、生態(tài)、人口、土地等規(guī)劃實施政策措施，保障規(guī)劃目標的實現，促進國土空間的優(yōu)化和空間資源的資產價值實現。鼓勵探索主體功能區(qū)制度在基層落實的途徑，各地可依法制定相應配套措施。

 

（5）國土空間規(guī)劃“一張圖”建設

 

形成市級總規(guī)數據庫，作為市級總規(guī)的成果組成部分同步上報。建立各部門共建共享共用、全市統一、市縣（區(qū)）聯動的國土空間基礎信息平臺，并做好與國家級平臺對接，積極推進與其他信息平臺的橫向聯通和數據共享。基于國土空間基礎信息平臺同步建設國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統，為城市體檢評估和規(guī)劃全生命周期管理奠定基礎。基于國土空間基礎信息平臺，探索建立城市信息模型（CIM）和城市時空感知系統，促進智慧規(guī)劃和智慧城市建設，提高國土空間精治、共治、法治水平。

 

 

4.公眾參與和多方協同

 

貫徹落實“人民城市人民建，人民城市為人民”理念，堅持開門編規(guī)劃，建立全流程、多渠道的公眾參與和社會協同機制。在規(guī)劃編制階段，廣泛調研社會各界意見和需求，深入了解人民群眾所需所急所盼；充分調動和整合各方力量，鼓勵各類相關機構參與規(guī)劃編制；健全專家咨詢機制，組建包括各相關領域專家的綜合性咨詢團隊；完善部門協作機制，共同推進規(guī)劃編制工作。在方案論證階段，要形成通俗易懂可視化的中間成果，充分征求有關部門、社會各界意見。規(guī)劃獲批后，應在符合國家保密管理和地圖管理等有關規(guī)定的基礎上及時公開，并接受社會公眾監(jiān)督。

5.審查要求

 

在方案論證階段和成果報批之前，審查機關應組織專家參與論證和進行審查。審查要件包括市級總規(guī)相關成果。報國務院審批城市的審查要點依據《自然資源部關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕87號），其他城市的審查要點各省（區(qū)）可結合實際參照執(zhí)行。

 

➢ 附錄A 名詞解釋和說明

 

A.1 都市圈

 

以中心城市為核心，與周邊城鄉(xiāng)在日常通勤和功能組織上存在密切聯系的一體化地區(qū)，一般為一小時通勤圈，是帶動區(qū)域產業(yè)、生態(tài)和服務設施等一體化發(fā)展的空間單元。

 

A.2 城鎮(zhèn)圈

 

以重點城鎮(zhèn)為核心，空間服務功能和經濟社會活動緊密關聯的城鄉(xiāng)一體化區(qū)域，一般為半小時通勤圈，是統籌城鄉(xiāng)空間組織和資源配置的基礎單元，體現城鄉(xiāng)融合和公共服務的共建共享。

 

A.3 城鄉(xiāng)生活圈

 

按照以人為核心的城鎮(zhèn)化要求，圍繞全年齡段人口的居住、就業(yè)、游憩、出行、學習、康養(yǎng)等全面發(fā)展的生活需要，在一定空間范圍內，形成日常出行尺度的功能復合的城鄉(xiāng)生活共同體。對應不同時空尺度，城鄉(xiāng)生活圈可分為都市生活圈、城鎮(zhèn)生活圈、社區(qū)生活圈等；其中，社區(qū)生活圈應作為完善城鄉(xiāng)服務功能的基本單元。

 

A.4 城區(qū)

 

在市轄區(qū)和不設區(qū)的市，區(qū)、市政府駐地的實際建設連接到的居民委員會所轄區(qū)域和其他區(qū)域，一般是指由實際已開發(fā)建設、市政公用設施和公共服務設施基本具備的居（村）民委員會轄區(qū)構成的建成區(qū)。

 

A.5 中心城區(qū)

 

市級總規(guī)關注的重點地區(qū)，根據實際和本地規(guī)劃管理需求等確定，一般包括城市建成區(qū)及規(guī)劃擴展區(qū)域，如核心區(qū)、組團、市級重要產業(yè)園區(qū)等；一般不包括外圍獨立發(fā)展、零星散布的縣城及鎮(zhèn)的建成區(qū)。

 

A.6 城市實際服務管理人口

 

需要本市提供交通、市政、商業(yè)等城市基本服務以及行政管理的城市實有人口，除城市常住人口外，還包括出差、旅游、就醫(yī)等短期停留人口。

 

A.7 慢行系統

 

步行、自行車等慢行方式出行使用的道路交通網絡及附屬設施，主要包括城鎮(zhèn)與居民點內部的生活性步行交通系統、自行車交通系統；與城鄉(xiāng)生態(tài)空間結合的，供人們健身、休閑的綠道網系統等。

 

A.8 洪澇風險控制線

 

為保障防洪排澇系統的完整性和通達性，為雨洪水蓄滯和行泄劃定的自然空間和重大調蓄設施用地范圍，包括河湖濕地、坑塘農區(qū)、綠地洼地、澇水行泄通道等，以及具備雨水蓄排功能的地下調蓄設施和隧道等預留的空間。

 

A.9 城市體檢評估

 

依據市級總規(guī)等國土空間規(guī)劃，按照“一年一體檢、五年一評估”，對城市發(fā)展體征及規(guī)劃實施情況定期進行的分析和評價，是促進和保障國土空間規(guī)劃有效實施的重要工具。

 

➢ 附錄B 規(guī)劃分區(qū)

 

B.1 一般規(guī)定

 

B.1.1規(guī)劃分區(qū)應落實上位國土空間規(guī)劃要求，為本行政區(qū)域國土空間保護開發(fā)做出綜合部署和總體安排，應充分考慮生態(tài)環(huán)境保護、經濟布局、人口分布、國土利用等因素。

 

B.1.2堅持陸海統籌、城鄉(xiāng)統籌、地上地下空間統籌的原則，以國土空間的保護與保留、開發(fā)與利用兩大功能屬性作為規(guī)劃分區(qū)的基本取向。

 

B.1.3規(guī)劃分區(qū)劃定應科學、簡明、可操作，遵循全域全覆蓋、不交叉、不重疊，并應符合下列基本規(guī)定：

 

1）以主體功能定位為基礎，體現規(guī)劃意圖，配套管控要求；

 

2）當出現多重使用功能時，應突出主導功能，選擇更有利于實現規(guī)劃意圖的規(guī)劃分區(qū)類型；

 

3）如市域內存在本指南未列出的特殊政策管控要求，可在規(guī)劃分區(qū)建議的基礎上，疊加歷史文化保護、災害風險防控等管控區(qū)域，形成復合控制區(qū)。

 

B.2 分區(qū)類型

 

規(guī)劃分區(qū)分為一級規(guī)劃分區(qū)和二級規(guī)劃分區(qū)。一級規(guī)劃分區(qū)包括以下7類：生態(tài)保護區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、農田保護區(qū)，以及城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)、海洋發(fā)展區(qū)、礦產能源發(fā)展區(qū)。在城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)、海洋發(fā)展區(qū)分別細分為二級規(guī)劃分區(qū)，各地可結合實際補充二級規(guī)劃分區(qū)類型。規(guī)劃分區(qū)類型和具體含義見下表。

 

表B.1規(guī)劃分區(qū)建議

一級規(guī)劃分區(qū)	二級規(guī)劃分區(qū)		含義
生態(tài)保護區(qū)			具有特殊重要生態(tài)功能或生態(tài)敏感脆弱、必須強制性嚴格保護的陸地和海洋自然區(qū)域，包括陸域生態(tài)保護紅線、海洋生態(tài)保護紅線集中劃定的區(qū)域
生態(tài)控制區(qū)			生態(tài)保護紅線外，需要予以保留原貌、強化生態(tài)保育和生態(tài)建設、限制開發(fā)建設的陸地和海洋自然區(qū)域
農田保護區(qū)			永久基本農田相對集中需嚴格保護的區(qū)域
城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)			城鎮(zhèn)開發(fā)邊界圍合的范圍，是城鎮(zhèn)集中開發(fā)建設并可滿足城鎮(zhèn)生產、生活需要的區(qū)域
	城鎮(zhèn)集中建設區(qū)	居住生活區(qū)	以住宅建筑和居住配套設施為主要功能導向的區(qū)域
		綜合服務區(qū)	以提供行政辦公、文化、教育、醫(yī)療以及綜合商業(yè)等服務為主要功能導向的區(qū)域
		商業(yè)商務區(qū)	以提供商業(yè)、商務辦公等就業(yè)崗位為主要功能導向的區(qū)域
		工業(yè)發(fā)展區(qū)	以工業(yè)及其配套產業(yè)為主要功能導向的區(qū)域
		物流倉儲區(qū)	以物流倉儲及其配套產業(yè)為主要功能導向的區(qū)域
		綠地休閑區(qū)	以公園綠地、廣場用地、濱水開敞空間、防護綠地等為主要功能導向的區(qū)域
		交通樞紐區(qū)	以機場、港口、鐵路客貨運站等大型交通設施為主要功能導向的區(qū)域
		戰(zhàn)略預留區(qū)	在城鎮(zhèn)集中建設區(qū)中，為城鎮(zhèn)重大戰(zhàn)略性功能控制的留白區(qū)域
	城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)		為應對城鎮(zhèn)發(fā)展的不確定性，在滿足特定條件下方可進行城鎮(zhèn)開發(fā)和集中建設的區(qū)域
	特別用途區(qū)		為完善城鎮(zhèn)功能，提升人居環(huán)境品質，保持城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的完整性，根據規(guī)劃管理需劃入開發(fā)邊界內的重點地區(qū)，主要包括與城鎮(zhèn)關聯密切的生態(tài)涵養(yǎng)、休閑游憩、防護隔離、自然和歷史文化保護等區(qū)域
鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)			農田保護區(qū)外，為滿足農林牧漁等農業(yè)發(fā)展以及農民集中生活和生產配套為主的區(qū)域
	村莊建設區(qū)		城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，規(guī)劃重點發(fā)展的村莊用地區(qū)域
	一般農業(yè)區(qū)		以農業(yè)生產發(fā)展為主要利用功能導向劃定的區(qū)域
	林業(yè)發(fā)展區(qū)		以規(guī)模化林業(yè)生產為主要利用功能導向劃定的區(qū)域
	牧業(yè)發(fā)展區(qū)		以草原畜牧業(yè)發(fā)展為主要利用功能導向劃定的區(qū)域
海洋發(fā)展區(qū)			允許集中開展開發(fā)利用活動的海域，以及允許適度開展開發(fā)利用活動的無居民海島
	漁業(yè)用海區(qū)		以漁業(yè)基礎設施建設、養(yǎng)殖和捕撈生產等漁業(yè)利用為主要功能導向的海域和無居民海島
	交通運輸用海區(qū)		以港口建設、路橋建設、航運等為主要功能導向的海域和無居民海島
	工礦通信用海區(qū)		以臨海工業(yè)利用、礦產能源開發(fā)和海底工程建設為主要功能導向的海域和無居民海島
	游憩用海區(qū)		以開發(fā)利用旅游資源為主要功能導向的海域和無居民海島
	特殊用海區(qū)		以污水達標排放、傾倒、軍事等特殊利用為主要功能導向的海域和無居民海島
	海洋預留區(qū)		規(guī)劃期內為重大項目用海用島預留的控制性后備發(fā)展區(qū)域
礦產能源發(fā)展區(qū)			為適應國家能源安全與礦業(yè)發(fā)展的重要陸域采礦區(qū)、戰(zhàn)略性礦產儲量區(qū)等區(qū)域。

 

➢ 附錄C 規(guī)劃圖件目錄

 

1、現狀圖：

 

（1）應提交的現狀圖件：

 

——市域國土空間用地用海現狀圖

——市域自然保護地分布圖

——市域歷史文化遺存分布圖

——市域自然災害風險分布圖

——中心城區(qū)用地用海現狀圖

 

（2）其他現狀圖件：反映自然地理、生態(tài)環(huán)境、能源礦產、區(qū)域發(fā)展、經濟產業(yè)、人口社會、城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村發(fā)展、災害風險等方面現狀與分析評價的必要圖件。

 

2、規(guī)劃圖：

 

（1）應提交的規(guī)劃圖件：

 

——市域主體功能分區(qū)圖

——市域國土空間總體格局規(guī)劃圖

——市域國土空間控制線規(guī)劃圖

——市域生態(tài)系統保護規(guī)劃圖

——市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃圖

——市域農業(yè)空間規(guī)劃圖

——市域歷史文化保護規(guī)劃圖

——市域城鄉(xiāng)生活圈和公共服務設施規(guī)劃圖

——市域綜合交通規(guī)劃圖

——市域基礎設施規(guī)劃圖

——市域國土空間規(guī)劃分區(qū)圖

——市域生態(tài)修復和綜合整治規(guī)劃圖

——市域礦產資源規(guī)劃圖

——中心城區(qū)土地使用規(guī)劃圖

——中心城區(qū)國土空間規(guī)劃分區(qū)圖

——中心城區(qū)開發(fā)強度分區(qū)規(guī)劃圖

——中心城區(qū)控制線規(guī)劃圖（綠線、藍線、紫線、黃線）

——中心城區(qū)歷史文化保護和城市更新規(guī)劃圖

——中心城區(qū)綠地系統和開敞空間規(guī)劃圖

——中心城區(qū)公共服務設施體系、道路交通、市政基礎設施、綜合防災減災、地下空間規(guī)劃圖

 

（2）其他規(guī)劃圖件：包括住房保障、社區(qū)生活圈、慢行系統、城鄉(xiāng)綠道、通風廊道、景觀風貌、詳規(guī)單元等內容的規(guī)劃圖件。

 

根據需要，可將若干張圖件合并表達，也可以分為多張圖件表達。

 

➢ 附錄D 規(guī)劃文本附表

 

表D.1規(guī)劃指標表

單位：平方公里

指標	規(guī)劃基期年	規(guī)劃近期目標年	規(guī)劃目標年	指標屬性
耕地保有量
永久基本農田保護面積
生態(tài)保護紅線面積
……

 

表D.2市域國土空間功能結構調整表

單位：平方公里、%

用地用海類型			規(guī)劃基期年				規(guī)劃目標年
			面積		比重		面積		比重
耕地
園地
林地
草地
濕地
城鄉(xiāng)建設用地	城鎮(zhèn)
	村莊
區(qū)域基礎設施用地
其他建設用地
漁業(yè)用海
工礦通信用海
交通運輸用海
游憩用海
特殊用海
陸地水域
其他土地
其他海域

注：1.城鄉(xiāng)建設用地中的城鎮(zhèn)、村莊是指城鎮(zhèn)、村莊范圍的建設用地，規(guī)劃基期年數據采用“三調”中的城市、建制鎮(zhèn)、村莊用地數據。

2.區(qū)域基礎設施用地包括區(qū)域性交通運輸用地、公用設施用地。

3.其他建設用地是城鄉(xiāng)建設用地、區(qū)域基礎設施用地以外的建設用地，主要包括特殊用地、礦業(yè)用地等。

 

表D.3中心城區(qū)城鎮(zhèn)建設用地結構規(guī)劃表

序號	用地類型	比例（%）	面積（平方公里）
1	居住用地
2	公共管理與公共服務用地
3	商業(yè)服務業(yè)用地
4	工礦用地
5	倉儲用地
6	交通運輸用地
7	公用設施用地
8	綠地與開敞空間用地
9	特殊用地
10	留白用地
	合計

 

表D.4耕地、永久基本農田規(guī)劃指標分解表

單位：平方公里

行政區(qū)	基期年耕地面積	耕地保有量		永久基本農田保護面積
		近期目標年	規(guī)劃目標年
XX
XX
……
合計

 

表D.5林地保有量指標分解表

單位：平方公里

行政區(qū)	基期年林地面積	林地保有量
		近期目標年	規(guī)劃目標年
XX
XX
……
合計

 

表D.6建設用地指標分解表

單位：平方公里、平方米

行政區(qū)	規(guī)劃基期年			規(guī)劃目標年
	建設用地 總規(guī)模	城鄉(xiāng)建設 用地規(guī)模	人均城鎮(zhèn) 建設用地	建設用地 總規(guī)模	城鄉(xiāng)建設 用地規(guī)模	人均城鎮(zhèn) 建設用地
XX
XX
……
合計

 

表D.7其他底線管控指標分解表

單位：平方公里、億立方米、%

行政區(qū)	規(guī)劃目標年
	生態(tài)保護 紅線面積	用水總量	基本草原 面積	濕地面積	大陸自然海岸線保有率
XX
XX
……
合計

 

表D.8自然保護地一覽表

序號	名稱	保護地范圍所在行政區(qū)	總面積（平方公里）	保護地類型	級別
1	XX			國家公園	國家級/省級
2	XX			自然保護區(qū)
3	XX			自然公園
……

 

表D.9歷史文化資源一覽表

序號	名稱	行政轄區(qū)	級別	類別	備注
1	XX		國家級/省級
2
3
……

 

表D.10無居民海島一覽表

序號	名稱	行政轄區(qū)	面積 （平方公里）	主導用途	備注
1	XX
2
3
……

 

表D.11重點建設項目安排表

序號	項目類型	項目名稱	建設性質	建設年限	用地規(guī)模	新增建設用地	所在地區(qū)
1	XX類	XX項目	新建/改擴建
2
3
······

 

➢ 附錄E 規(guī)劃指標體系

 

表E.1：規(guī)劃指標體系表

編號	指標項	指標屬性	指標層級
一、空間底線
1	生態(tài)保護紅線面積（平方公里）	約束性	市域
2	用水總量（億立方米）	約束性	市域
3	永久基本農田保護面積（平方公里）	約束性	市域
4	耕地保有量（平方公里）	約束性	市域
5	建設用地總面積（平方公里）	約束性	市域
6	城鄉(xiāng)建設用地面積（平方公里）	約束性	市域
7	林地保有量（平方公里）	約束性	市域
8	基本草原面積（平方公里）	約束性	市域
9	濕地面積（平方公里）	約束性	市域
10	大陸自然海岸線保有率（%）	約束性	市域
11	自然和文化遺產（處）	預期性	市域
12	地下水水位（米）	建議性	市域
13	新能源和可再生能源比例（%）	建議性	市域
14	本地指示性物種種類	建議性	市域
二、空間結構與效率
15	常住人口規(guī)模（萬人）	預期性	市域、中心城區(qū)
16	常住人口城鎮(zhèn)化率（%）	預期性	市域
17	人均城鎮(zhèn)建設用地面積（平方米）	約束性	市域、中心城區(qū)
18	人均應急避難場所面積（平方米）	預期性	中心城區(qū)
19	道路網密度（千米/平方公里）	約束性	中心城區(qū)
20	軌道交通站點800米半徑服務覆蓋率（%）	建議性	中心城區(qū)
21	都市圈1小時人口覆蓋率（%）	建議性	市域
22	每萬元GDP水耗（立方米）	預期性	市域
23	每萬元GDP地耗（平方米）	預期性	市域
三、空間品質
24	公園綠地、廣場步行5分鐘覆蓋率（%）	約束性	中心城區(qū)
25	衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育等社區(qū)公共服務設施步行15分鐘覆蓋率（%）	預期性	中心城區(qū)
26	城鎮(zhèn)人均住房面積（平方米）	預期性	市域
27	每千名老年人養(yǎng)老床位數（張）	預期性	市域
28	每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數（張）	預期性	市域
29	人均體育用地面積（平方米）	預期性	中心城區(qū)
30	人均公園綠地面積（平方米）	預期性	中心城區(qū)
31	綠色交通出行比例（%）	預期性	中心城區(qū)
32	工作日平均通勤時間（分鐘）	建議性	中心城區(qū)
33	降雨就地消納率（%）	預期性	中心城區(qū)
34	城鎮(zhèn)生活垃圾回收利用率（%）	預期性	中心城區(qū)
35	農村生活垃圾處理率（%）	預期性	市域

注：各地可因地制宜增加相應指標。

 

（1）指標分類

 

按指標性質分為約束性指標、預期性指標和建議性指標。約束性指標是為實現規(guī)劃目標，在規(guī)劃期內不得突破或必須實現的指標；預期性指標是指按照經濟社會發(fā)展預期，規(guī)劃期內努力實現或不突破的指標；建議性指標是指可根據地方實際選取的規(guī)劃指標。

 

（2）指標涵義

 

生態(tài)保護紅線面積：在生態(tài)空間范圍內具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的陸域、水域、海域等面積。

 

用水總量：全年各類用水量的總和，包括生產用水、生活用水和生態(tài)用水等。

 

永久基本農田保護面積：為保障國家糧食安全，按照一定時期人口和經濟社會發(fā)展對農產品的需求，依法確定不得擅自占用或改變用途、實施特殊保護的耕地的面積。

 

耕地保有量：規(guī)劃期內必須保有的耕地面積。

 

建設用地總面積：市域范圍內的建設用地的總面積。

 

城鄉(xiāng)建設用地面積：城市、建制鎮(zhèn)、村莊范圍內的建設用地的面積。

 

林地保有量：規(guī)劃期內必須保有的林地面積

 

基本草原面積：依據《中華人民共和國草原法（2013年修正）》第四十二條規(guī)定，劃定的基本草原總面積。

 

濕地面積：紅樹林地，天然的或人工的、永久的或間歇性的沼澤地、泥炭地，灘涂等。

 

大陸自然海岸線保有率：大陸自然海岸線（砂質岸線、淤泥質岸線、基巖岸線、生物岸線等原生海岸線，及整治修復后具有自然海岸形態(tài)特征和生態(tài)功能的海岸線）長度占大陸海岸線總長度的比例。

 

自然和文化遺產：由各級政府和部門依法認定公布的自然和文化遺產數量。一般包括：世界遺產、國家文化公園、風景名勝區(qū)、文化生態(tài)保護區(qū)、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村街區(qū)、傳統村落、文物保護單位和一般不可移動文物、歷史建筑，以及其他經行政認定公布的遺產類型。

 

地下水水位：含淺層和深層，依托國家地下水監(jiān)測工程監(jiān)測點測量的地下水面高程（以黃海高程為準）。

 

新能源和可再生能源比例：在消費的各種能源中，新能源和可再生能源折算標準量累計后占能源消費總量的比例。

 

本地指示性物種種類：反映本地生態(tài)系統的保持情況的指示性物種的種類。

 

常住人口規(guī)模：實際經常居住半年及以上的人口數量。

 

常住人口城鎮(zhèn)化率：城鎮(zhèn)常住人口占常住人口的比例。

 

人均城鎮(zhèn)建設用地面積：城市、建制鎮(zhèn)范圍內的建設用地面積與城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模的比值。

 

人均應急避難場所面積：應急避難場所面積與常住人口規(guī)模的比值。

 

道路網密度：快速路及主干路、次干路、支路總里程數與中心城區(qū)面積的比值。

 

軌道交通站點800米半徑服務覆蓋率：軌道交通站點800米半徑范圍內覆蓋的人口與就業(yè)崗位占總人口與就業(yè)崗位的比例。

 

都市圈1小時人口覆蓋率：都市圈1小時通勤圈范圍內覆蓋的人口占總人口的比例。

 

每萬元GDP水耗：每萬元GDP產出消耗的水資源數量。

 

每萬元GDP地耗：每萬元二三產業(yè)產出增加值消耗的建設用地面積。

 

公園綠地、廣場步行5分鐘覆蓋率：400平方米以上公園綠地、廣場用地周邊5分鐘步行范圍覆蓋的居住用地占所有居住用地的比例。

 

衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育等社區(qū)公共服務設施步行15分鐘覆蓋率：衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育等各類社區(qū)公共服務設施周邊15分鐘步行范圍覆蓋的居住用地占所有居住用地的比例（分項計算）。

 

城鎮(zhèn)人均住房面積：城鎮(zhèn)住房建筑總面積與城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模的比值。

 

每千名老年人養(yǎng)老床位數：每千名60歲及以上老年人擁有的養(yǎng)老機構床位數。

 

每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數：每千名常住人口擁有的各類醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數。

 

人均體育用地面積：體育用地總面積與常住人口規(guī)模的比值。

 

人均公園綠地面積：公園綠地總面積與常住人口規(guī)模的比值。

 

綠色交通出行比例：采用步行、非機動車、常規(guī)公交、軌道交通等綠色方式出行量占所有方式出行總量的比例。

 

工作日平均通勤時間：工作日居民通勤出行時間的平均值。

 

降雨就地消納率：通過減少硬化面積，增加滲水、蓄水、滯水空間，使多年平均降雨量的70%實現下滲、儲存、凈化、回用的城市建成區(qū)占總建成區(qū)的比例，是反映海綿城市建設水平的指標。

 

城鎮(zhèn)生活垃圾回收利用率：城鎮(zhèn)經生物、物理、化學轉化后作為二次原料的生活垃圾處理量占生活垃圾產生總量的比例。

 

農村生活垃圾處理率：農村經收集、處理的生活垃圾量占生活垃圾產生總量的比例。

 

➢ 附錄F 強制性內容

 

市級總規(guī)中涉及的安全底線、空間結構等方面內容，應作為規(guī)劃強制性內容，并在圖紙上有準確標明或在文本上有明確、規(guī)范的表述，同時提出相應的管理措施。

 

市級總規(guī)中強制性內容應包括：

 

（1）約束性指標落實及分解情況，如生態(tài)保護紅線面積、用水總量、永久基本農田保護面積等；

 

（2）生態(tài)屏障、生態(tài)廊道和生態(tài)系統保護格局，自然保護地體系；

 

（3）生態(tài)保護紅線、永久基本農田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線；

 

（4）涵蓋各類歷史文化遺存的歷史文化保護體系，歷史文化保護線及空間管控要求；

 

（5）中心城區(qū)范圍內結構性綠地、水體等開敞空間的控制范圍和均衡分布要求；

 

（6）城鄉(xiāng)公共服務設施配置標準，城鎮(zhèn)政策性住房和教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化體育等城鄉(xiāng)公共服務設施布局原則和標準；

 

（7）重大交通樞紐、重要線性工程網絡、城市安全與綜合防災體系、地下空間、鄰避設施等設施布局。

 

➢ 附錄G 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定要求

 

G.1 基本概念及說明

 

G.1.1 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

 

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是在國土空間規(guī)劃中劃定的，一定時期內因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進行城鎮(zhèn)開發(fā)建設，完善城鎮(zhèn)功能、提升空間品質的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內可分為城鎮(zhèn)集中建設區(qū)、城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)（空間關系詳見圖1）。城市、建制鎮(zhèn)應劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

 

G.1.2 城鎮(zhèn)集中建設區(qū)

 

根據規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，為滿足城鎮(zhèn)居民生產生活需要，劃定的一定時期內允許開展城鎮(zhèn)開發(fā)和集中建設的地域空間。

 

G.1.3 城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)

 

為應對城鎮(zhèn)發(fā)展的不確定性，在城鎮(zhèn)集中建設區(qū)外劃定的，在滿足特定條件下方可進行城鎮(zhèn)開發(fā)和集中建設的地域空間。

 

在不突破規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模的前提下，城鎮(zhèn)建設用地布局可在城鎮(zhèn)彈性發(fā)展范圍內進行調整，同時相應核減城鎮(zhèn)集中建設區(qū)用地規(guī)模。

 

G.1.4 特別用途區(qū)

 

為完善城鎮(zhèn)功能，提升人居環(huán)境品質，保持城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的完整性，根據規(guī)劃管理需劃入開發(fā)邊界內的重點地區(qū)，主要包括與城鎮(zhèn)關聯密切的生態(tài)涵養(yǎng)、休閑游憩、防護隔離、自然和歷史文化保護等地域空間。

 

特別用途區(qū)原則上禁止任何城鎮(zhèn)集中建設行為，實施建設用地總量控制，原則上不得新增除市政基礎設施、交通基礎設施、生態(tài)修復工程、必要的配套及游憩設施外的其他城鎮(zhèn)建設用地。

 

圖1 空間關系示意圖

 

G.2 總體要求

 

G.2.1 劃定原則

 

一是堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、安全優(yōu)先，以“雙評價”為基礎，優(yōu)先劃定森林、河流、湖泊、山川等不能進行開發(fā)建設的范圍，統籌劃定“三條控制線”；二是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界形態(tài)盡可能完整，充分利用現狀各類邊界；三是為未來發(fā)展留有空間，強化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界對開發(fā)建設行為的剛性約束作用，同時也要考慮城鎮(zhèn)未來發(fā)展的不確定性，適當增加布局彈性；四是因地制宜，結合當地城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和階段特征，兼顧近期和長遠發(fā)展。

 

G.2.2 劃定層次

 

市級總規(guī)應依照上位國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)定位、規(guī)模指標等控制性要求，結合地方發(fā)展實際，劃定市轄區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界；統籌提出縣人民政府所在地鎮(zhèn)（街道）、各類開發(fā)區(qū)的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界指導方案。縣級總規(guī)應依據市級總規(guī)的指導方案，劃定縣域范圍內的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，包括縣人民政府所在地鎮(zhèn)（街道）、其他建制鎮(zhèn)、各類開發(fā)區(qū)等。

 

按照“自上而下、上下聯動”的組織方式，同步推進城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作，整合形成城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“一張圖”。

 

G.2.3 規(guī)劃期限

 

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界期限與國土空間總體規(guī)劃相一致。特大、超大城市以及資源環(huán)境超載的城鎮(zhèn)，要劃定永久性開發(fā)邊界。

 

G.2.4 調整和勘誤

 

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的特別用途區(qū)原則上不得調整。因國家重大戰(zhàn)略調整、國家重大項目建設、行政區(qū)劃調整等確需調整的，按國土空間規(guī)劃修改程序進行。規(guī)劃實施中因地形差異、用地勘界、產權范圍界定、比例尺銜接等情況需要局部勘誤的，由市級自然資源主管部門認定后，不視為邊界調整。

 

G.3 劃定技術流程

 

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定一般包括基礎數據收集、開展評價研究、邊界初劃、方案協調、邊界劃定入庫等5個環(huán)節(jié)。其中，基礎數據收集、開展評價研究與市級總規(guī)基礎工作一并開展。

 

G.3.1 邊界初劃

 

G.3.1.1 城鎮(zhèn)集中建設區(qū)。結合城鎮(zhèn)發(fā)展定位和空間格局，依據國土空間規(guī)劃中確定的規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，將規(guī)劃集中連片、規(guī)模較大、形態(tài)規(guī)整的地域確定為城鎮(zhèn)集中建設區(qū)。現狀建成區(qū)，規(guī)劃集中連片的城鎮(zhèn)建設區(qū)和城中村、城邊村，依法合規(guī)設立的各類開發(fā)區(qū)，國家、省、市確定的重大建設項目用地等應劃入城鎮(zhèn)集中建設區(qū)。城鎮(zhèn)建設和發(fā)展應避讓地質災害風險區(qū)、蓄泄洪區(qū)等不適宜建設區(qū)域，不得違法違規(guī)侵占河道、湖面、灘地。

 

市級總規(guī)在市轄區(qū)劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內，劃入城鎮(zhèn)集中建設區(qū)的規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地一般不少于市轄區(qū)規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地總規(guī)模的80%。縣級總規(guī)按照市級總規(guī)提出的區(qū)縣指引要求劃定縣（區(qū)）域的全部城鎮(zhèn)開發(fā)邊界后，以縣（區(qū)）為統計單元，劃入城鎮(zhèn)集中建設區(qū)的規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地一般應不少于縣（區(qū)）域規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地總規(guī)模的90%。

 

G.3.1.2 城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)。在與城鎮(zhèn)集中建設區(qū)充分銜接、關聯的基礎上，合理劃定城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)，做到規(guī)模適度、設施支撐可行。城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)面積原則上不超過城鎮(zhèn)集中建設區(qū)面積的15%，其中現狀城區(qū)常住人口300萬以上城市的城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)面積原則上不超過城鎮(zhèn)集中建設區(qū)面積的10%，現狀城區(qū)常住人口500萬以上城市、收縮城鎮(zhèn)及人均城鎮(zhèn)建設用地顯著超標的城鎮(zhèn)，應進一步收緊彈性發(fā)展區(qū)所占比例，原則上不超過城鎮(zhèn)集中建設區(qū)面積的5%。

 

G.3.1.3 特別用途區(qū)。根據地方實際，特別用途區(qū)應包括對城鎮(zhèn)功能和空間格局有重要影響、與城鎮(zhèn)空間聯系密切的山體、河湖水系、生態(tài)濕地、風景游憩、防護隔離、農業(yè)景觀、古跡遺址等地域空間。同時，對于影響城市長遠發(fā)展，在規(guī)劃期內不進行規(guī)劃建設、也不改變現狀的空間，可以以林地、草地或濕地等形態(tài)，一并劃入特別用途區(qū)予以嚴格管控。特別用途區(qū)應做好與城鎮(zhèn)集中建設區(qū)的藍綠空間銜接，形成完整的城鎮(zhèn)生態(tài)網絡體系。對于開發(fā)邊界圍合面積超過城鎮(zhèn)集中建設區(qū)面積1.5倍的，對其合理性及必要性應當予以特殊說明。

 

G.3.2 方案協調

 

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界應盡可能避讓生態(tài)保護紅線、永久基本農田。出于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界完整性及特殊地形條件約束的考慮，對于無法調整的零散分布生態(tài)保護紅線和永久基本農田，可以“開天窗”形式不計入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積，并按照生態(tài)保護紅線、永久基本農田的保護要求進行管理。

 

G.3.3 劃定入庫

 

G.3.3.1 明晰邊界。盡量利用國家有關基礎調查明確的邊界、各類地理邊界線、行政管轄邊界等界線，將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界落到實地，做到清晰可辨、便于管理。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界由一條或多條連續(xù)閉合線組成，單一閉合線圍合面積原則上不小于30公頃。

 

G.3.3.2 上圖入庫。劃定成果矢量數據采用2000國家大地坐標系和1985國家高程基準，在“三調”成果基礎上，結合高分辨率衛(wèi)星遙感影像圖、地形圖等基礎地理信息數據，作為國土空間規(guī)劃成果一同匯交入庫。

 

自然資源部辦公廳

2020年9月